机构不独立行政复议成官官相护

近日，全国人大常委会《行政复议法》执法检查组第一次全体会议在京举行，正式启动《行政复议法》执法检查。这是《行政复议法》实施14年来，全国人大常委会首次对该法实施情况进行检查。

14年来，行政复议制度本应起到化解纠纷矛盾的作用。但因为受案率低，公信力不高等问题，在多位行政法学者看来，并未发挥其应有的作用。

行政复议公信力低

据报道，在这次会议上，全国人大常委会副委员长王胜俊指出，目前，行政复议存在渠道不畅、能力不足、公信力不高三大问题。

对此，中国政法大学行政法学教授王成栋十分认同。在他看来，受理难、审理难、公信力低是行政复议的三大痼疾，这使得行政复议制度几乎成为“摆设”。据王成栋研究，全国每年行政复议案件不到10万件，且目前还呈下降趋势。这一数字与其他国家存在显著的差距：在英国，每年行政复议案件达100多万件，在韩国，每年的行政复议案件也有10万多，而韩国的人口仅为5000多万。

“我们全国13亿人，而且处于社会转型期，社会矛盾、行政纠纷多发，一年不到10万起案件，怎么也说不过去。”在王成栋看来，老百姓不信任行政复议和行政部门不愿被复议，是行政复议案件数量低的两大原因。

中国政法大学教授刘莘表示，设计行政复议制度的本意，是希望能够减轻法院负担，但施行之后，发现不经复议直接到法院诉讼的案件特别多。“老百姓不信任行政复议，经过复议的案件，有很大比例还会起诉到法院，还是不服行政复议的决定。”

“很多行政部门不愿意做被告，所以拒绝受理复议案件。”王成栋分析说，每年的上访案件中，有80%～90%的访民都找过复议机关，“许多案件本应该就在基层行政复议解决。”

与受理案件数低相对的，是案件审理的维持率高。据媒体报道，2011年至2012年上半年，甘肃省受理的行政复议案件中，维持原行政机关决定（含驳回）的，占审结案件总数的69.34%。据刘莘的研究显示，黑龙江省2009年至2012年的行政复议案件中，将近50%的案件被维持，被撤销或确认违法的案件在20%以下。

中国政法大学副校长马怀德表示，每年的行政复议案件维持原来决定的占了一大半，由于复议结果缺乏权威，“这一大半就都会继续向法院诉讼”。

王成栋表示，行政复议案件维持率高的原因是多方面的，其中，复议机关不愿做被告，是一个重要原因。

中国政法大学王敬波教授告诉记者，根据《行政诉讼法》，经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。“所以，维持原决定是最保险、最减少是非的做法，既维护了行政机关的面子，又避免了自己成为被告的局面。”

行政复议部门缺乏独立性

复议机构独立性不足。当问及行政复议何以面临信任危机时，所有的受访学者都给出了同样的答案。

根据《行政复议法》的规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”

刘莘告诉记者，制度设计之初，由上级机关来复审，而不是该机构本身，就已经考虑到了避嫌。从层级监督来说，上级行政主管机关或者同级政府，本来就有权力和责任来监督下级。但刘莘表示，即便如此，“老百姓还会怀疑官官相护”。

我国目前的行政复议机构，多为各级政府部门的法制处或法制局，属于政府内设机构。王成栋认为，许多行政决定本身就是地方政府作出的，在此情况下，向政府申请行政复议，自然难以得到受理。“比如拆迁改造，整个项目就是当地政府甚至党委作出决策，你向政府提出复议，怎么可能被受理。”除此之外，政府部门之间“打招呼、发文件”，来避免复议案件被受理或被纠正的现象，也十分常见。

除了直接干预复议，被复议单位不合作，也能够使复议机关束手无策。王成栋告诉记者，面对掌握一定人力、物力的行政部门，复议机关显得“不硬气”。由于复议机构并不独立，在办公经费、办公条件等方面，常受到其他部门的掣肘。

目前，我国行政复议主要采取书面审理的方式，“行政部门不配合，复议机关又缺乏调查能力，复议案件大都不了了之。”

专家建议设立行政复议委员会

增强复议机关的独立性，成了学者眼中的当务之急。

“因为公开程度不够，即使结论正确，老百姓也不相信，更别说很多案件的结论本身就有问题。”王成栋分析道。

王成栋建议，成立独立的行政复议委员会，不再从属于一级政府，委员会由官员、专业人士和司法人员组成，经费、编制都予以明确保障。“复议机关独立了，就能独立作出复议决定。”

这一建议与政府的改革方向不谋而合。2008年9月，《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》确立全国范围内第一批“行政复议委员会”试点地区：北京市、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省，广东省、海南省、贵州省。同时也要求，其他有条件的省、自治区、直辖市，也可以结合本地区行政复议工作的实际情况，探索开展相关工作。

刘莘表示，目前，试点在全国已遍地开花，很多省份都自己进行改革。而此次全国人大常委会的执法检查，就是“看各地有什么问题，然后改革怎样去做，哪些东西可以在条文里肯定下来”。

此外，王成栋还建议更新受理案件的模式，扩充受案范围。“明确不应受理的案件类型，除此之外的案件一律受理。”王成栋建议，以此削减复议机关的裁量权，“不受理的规定责任，以渎职行为追究。”

王敬波表示，《行政复议法》的修改正在讨论当中，其中最核心的，就是复议机构的独立性问题。“各个地方的情况不一样，但共性是，复议委员会一般都有专家参与，独立性较强，也比较客观。专家参与进来，可以增强复议委员会本身的独立性和公正性。”（记者 徐霄桐，实习生 邰楠）

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