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机构不独立行政复议成官官相护

发布时间:2020-07-13 20:17:00 阅读: 来源:门铃厂家

近日,全国人大常委会《行政复议法》执法检查组第一次全体会议在京举行,正式启动《行政复议法》执法检查。这是《行政复议法》实施14年来,全国人大常委会首次对该法实施情况进行检查。

14年来,行政复议制度本应起到化解纠纷矛盾的作用。但因为受案率低,公信力不高等问题,在多位行政法学者看来,并未发挥其应有的作用。

行政复议公信力低

据报道,在这次会议上,全国人大常委会副委员长王胜俊指出,目前,行政复议存在渠道不畅、能力不足、公信力不高三大问题。

对此,中国政法大学行政法学教授王成栋十分认同。在他看来,受理难、审理难、公信力低是行政复议的三大痼疾,这使得行政复议制度几乎成为“摆设”。据王成栋研究,全国每年行政复议案件不到10万件,且目前还呈下降趋势。这一数字与其他国家存在显著的差距:在英国,每年行政复议案件达100多万件,在韩国,每年的行政复议案件也有10万多,而韩国的人口仅为5000多万。

“我们全国13亿人,而且处于社会转型期,社会矛盾、行政纠纷多发,一年不到10万起案件,怎么也说不过去。”在王成栋看来,老百姓不信任行政复议和行政部门不愿被复议,是行政复议案件数量低的两大原因。

中国政法大学教授刘莘表示,设计行政复议制度的本意,是希望能够减轻法院负担,但施行之后,发现不经复议直接到法院诉讼的案件特别多。“老百姓不信任行政复议,经过复议的案件,有很大比例还会起诉到法院,还是不服行政复议的决定。”

“很多行政部门不愿意做被告,所以拒绝受理复议案件。”王成栋分析说,每年的上访案件中,有80%~90%的访民都找过复议机关,“许多案件本应该就在基层行政复议解决。”

与受理案件数低相对的,是案件审理的维持率高。据媒体报道,2011年至2012年上半年,甘肃省受理的行政复议案件中,维持原行政机关决定(含驳回)的,占审结案件总数的69.34%。据刘莘的研究显示,黑龙江省2009年至2012年的行政复议案件中,将近50%的案件被维持,被撤销或确认违法的案件在20%以下。

中国政法大学副校长马怀德表示,每年的行政复议案件维持原来决定的占了一大半,由于复议结果缺乏权威,“这一大半就都会继续向法院诉讼”。

王成栋表示,行政复议案件维持率高的原因是多方面的,其中,复议机关不愿做被告,是一个重要原因。

中国政法大学王敬波教授告诉记者,根据《行政诉讼法》,经复议的案件,复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。“所以,维持原决定是最保险、最减少是非的做法,既维护了行政机关的面子,又避免了自己成为被告的局面。”

行政复议部门缺乏独立性

复议机构独立性不足。当问及行政复议何以面临信任危机时,所有的受访学者都给出了同样的答案。

根据《行政复议法》的规定,“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。”

刘莘告诉记者,制度设计之初,由上级机关来复审,而不是该机构本身,就已经考虑到了避嫌。从层级监督来说,上级行政主管机关或者同级政府,本来就有权力和责任来监督下级。但刘莘表示,即便如此,“老百姓还会怀疑官官相护”。

我国目前的行政复议机构,多为各级政府部门的法制处或法制局,属于政府内设机构。王成栋认为,许多行政决定本身就是地方政府作出的,在此情况下,向政府申请行政复议,自然难以得到受理。“比如拆迁改造,整个项目就是当地政府甚至党委作出决策,你向政府提出复议,怎么可能被受理。”除此之外,政府部门之间“打招呼、发文件”,来避免复议案件被受理或被纠正的现象,也十分常见。

除了直接干预复议,被复议单位不合作,也能够使复议机关束手无策。王成栋告诉记者,面对掌握一定人力、物力的行政部门,复议机关显得“不硬气”。由于复议机构并不独立,在办公经费、办公条件等方面,常受到其他部门的掣肘。

目前,我国行政复议主要采取书面审理的方式,“行政部门不配合,复议机关又缺乏调查能力,复议案件大都不了了之。”

专家建议设立行政复议委员会

增强复议机关的独立性,成了学者眼中的当务之急。

“因为公开程度不够,即使结论正确,老百姓也不相信,更别说很多案件的结论本身就有问题。”王成栋分析道。

王成栋建议,成立独立的行政复议委员会,不再从属于一级政府,委员会由官员、专业人士和司法人员组成,经费、编制都予以明确保障。“复议机关独立了,就能独立作出复议决定。”

这一建议与政府的改革方向不谋而合。2008年9月,《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》确立全国范围内第一批“行政复议委员会”试点地区:北京市、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省,广东省、海南省、贵州省。同时也要求,其他有条件的省、自治区、直辖市,也可以结合本地区行政复议工作的实际情况,探索开展相关工作。

刘莘表示,目前,试点在全国已遍地开花,很多省份都自己进行改革。而此次全国人大常委会的执法检查,就是“看各地有什么问题,然后改革怎样去做,哪些东西可以在条文里肯定下来”。

此外,王成栋还建议更新受理案件的模式,扩充受案范围。“明确不应受理的案件类型,除此之外的案件一律受理。”王成栋建议,以此削减复议机关的裁量权,“不受理的规定责任,以渎职行为追究。”

王敬波表示,《行政复议法》的修改正在讨论当中,其中最核心的,就是复议机构的独立性问题。“各个地方的情况不一样,但共性是,复议委员会一般都有专家参与,独立性较强,也比较客观。专家参与进来,可以增强复议委员会本身的独立性和公正性。”(记者 徐霄桐,实习生 邰楠)

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